Pendiente. Nada mejor que este concepto para definir la histórica tarea de modernizar el aparato estatal y hacerlo más eficiente. El principal escollo parece ser la alarmante falta de prioridades y de una autoridad que lidere el proceso que entre sus principales retos, tiene conciliar política y tecnocracia.

  • 15 septiembre, 2008

 

Pendiente. Nada mejor que este concepto para definir la histórica tarea de modernizar el aparato estatal y hacerlo más eficiente. El principal escollo parece ser la alarmante falta de prioridades y de una autoridad que lidere el proceso que entre sus principales retos, tiene conciliar política y tecnocracia. Por Elena Martínez; fotos, Verónica Ortíz.

 

 
“No seamos ingenuos: los costos (de modernizar el Estado) son los votos. Punto”.
Leonidas Montes
“El Estado es, por así decirlo, infantil para un país al menos adolescente y adulto joven”.
Axel Christensen
“Aquí no tenemos una autoridad política responsable de la administración del tema”.
Rodrigo Egaña
“Hay harta cosa que, en términos de gestión, está haciendo agua por ahí”.
Rossana Costa
“Nadie se va a hacer rico ni popular, para ponerlo en términos políticos, vendiendo la modernización del Estado”.
Jorge Navarrete


Fue la investigadora de Libertad y Desarrollo y miembro de Icare, Rossana Costa, quien abrió el fuego: “cuando un país emprende debiera tener muchos éxitos y algunos fracasos, con regularidad. Lo curioso es que acá nunca hablamos de fracaso. Tiene que pasar algo monumental para usar esa palabra, siendo que hay harta cosa que, en términos de gestión, está haciendo agua por ahí”.

Casualidad o no, esa mañana flotaba en el ambiente la palabra fracaso. Columnistas de todos los signos la usaban a la hora de comentar la decisión de recurrir al 2% constitucional para ir en ayuda del Transantiago. Y ahí, sentados en un salón del Hotel Ritz Carlton, estaban cinco de los más prestigiados expertos en modernización del Estado, invitados a analizar este tema ya histórico como tema de debate, aunque no por ello menos urgente para poder pensar a Chile como un país desarrollado.

Leonidas Montes, decano de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez; Axel Christensen, economista, columnista y académico; Jorge Navarrete, abogado, columnista y director del think thank PolíticaStereo; y Rodrigo Egaña, nombrado por la presidenta Bachelet como director de Gestión y Políticas Públicas, junto a Rossana Costa, aceptaron el desafío de diagnosticar y proponer lo que nuestro país requiere para reformar el aparato estatal y hacerlo más eficiente. Una tarea compleja, porque si bien es un lugar común hablar de este asunto, al intentar “aterrizarlo” el recorrido transita más por la vereda de lo que no se quiere –centralización, plantas de funcionarios no evaluados por desempeño, nulo foco en los resultados, carencia de coordinación y ausencia de una autoridad que lidere una estrategia nacional– que por la de las propuestas concretas.

Preocupación de una elite intelectual o no, la modernización del Estado tiene efectos impactantes en la calidad de vida de los ciudadanos. Proyectos como el mencionado Transantiago o Ferrocarriles, el mejoramiento de la enseñanza o la atención de salud ediante el Plan Auge, son ejemplos concretos de estrategias del Estado canalizadas a través de sus equipos. Eso, para no mencionar la repercusión a nivel productivo y económico.

Cuán cerca estamos de la “revolución en la gestión” mencionada por el ministro del Interior, Edmundo Pérez Yoma, en el encuentro Icare de abril pasado; qué elementos son claves para avanzar y cuáles son los principales obstáculos y cambios que se tienen que impulsar fueron parte de la amena y, a ratos, apasionada discusión a que dio pie la convocatoria de Capital.

 

 

 

 

¿Quién tiene la batuta?

 

 

Si en algo coincidieron nuestros invitados fue en que en materia de modernización del Estado reina la anarquía. Nadie manda o coordina, y tampoco nadie se encarga de colocarse esta “mochila” en la espalda y llevarla a destino. Situación grave –¡qué duda cabe!– porque es un tema sustantivo pero con escaso “glamour” y fuertes resistencias internas. En resumen, un “cacho” que es clave, dicho en buen chileno.

Y, paradójicamente, quien asume esta falta de conducción es el propio director de Gestión y Políticas Públicas nombrado por la presidenta Bachelet, Rodrigo Egaña: “aquí no tenemos una autoridad política responsable de la administración del tema. Ha habido distintos momentos e intentos, pero no tenemos una autoridad política en el Ejecutivo que esté preocupada de esto, de compatibilizar el sistema con los distintos ministerios y defi nir qué servicios tienen que crecer. El único punto de síntesis es la Dirección de Presupuestos, que lo hace a través de una Subdirección de Racionalización de la Administración Pública. El problema de esto no tiene que ver con la gente que está ahí, sino con la lógica: la Dipres tiene que preocuparse de que se gaste lo menos posible de la mejor manera y con eso se enfrenta al resto de la administración, que es la gente que gasta”.

Intentos ha habido. La historia lo confirma. En el gobierno de Eduardo Frei se armó el Comité de Modernización del Estado; en el de Ricardo Lagos hubo otro similar; en el gobierno actual no existe. Aquí, Egaña sostiene que “lo hemos tenido para la agenda de modernización, pero nos falta una autoridad política”. De lo contrario, advierte, “habrá acumulación de aprendizajes, de propuestas”. Admite que “es una discusión que ha estado en distintos momentos en programas de gobierno, pero que nunca se ha logrado consolidar”. Esto último refl eja “falta de prioridad, nomás”, añade Rossana Costa, para quien resulta inimaginable que si un presidente de la República pone a una persona de su total confianza y le da prioridad, con o sin ley, el cambio no funcione. Como buen ejemplo menciona la Defensoría Laboral.

En la empresa privada, el liderazgo lo lleva el gerente general, recuerda Axel Christensen. Ningún cambio cultural tiene sentido y es “altisonante” si la cabeza de la modernización está pensando en otra cosa. “La institución queda vacía si es que no hay un compromiso genuino”, recalca, añadiendo que es fundamental buscar una institucionalidad que permita dar trascendencia a este compromiso.

Y esto, por una razón que de tan sencilla resulta obvia: si el empleado público no ve señales claras, no encuentra sentido para modificar una conducta que tiene desde que entró al aparato estatal. El cambio supone, además, riesgos. Por tanto, exige una
señal potente.

Para Leonidas Montes resulta sorprendente que “tenga que reunirse un grupo de centros de estudios a liderar la modernización del Estado y que no sea la propia presidenta quien llame a una comisión sobre este tema”. No entiende que no se haga, si ya antes se utilizó este método para temas como la educación y la reforma previsional. Su explicación es breve y elocuente: “porque no se atreve”.

Y Montes comenta el reciente episodio que se produjo cuando, después de las exposiciones de los ministros del Interior y Hacienda ante funcionarios públicos, el subsecretario de Previsión, Mario Ossandón, afi rmó que el objetivo del gobierno es ganar las elecciones: “cierra puertas, se echa a la prensa y por ahí pasaron Velasco y Pérez Yoma. Esas cosas ocurren porque el fenómeno de captura es demasiado grande”. En su opinión, “lo que falta acá es un gran remezón” y dice que a veces piensa que se necesita “un shock de Chicago que desordene todo y produzca competencia a nivel generalizado”.

 

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El costo que supone liderar este proceso también está detrás, afirma Jorge Navarrete: “nadie se va a hacer rico ni popular, para ponerlo en términos políticos, vendiendo la modernización del Estado. Sabemos que es sumamente relevante pero no tiene glamour. Más bien, genera costos fuertes”.

Su diagnóstico es tajante: “se requiere de un liderazgo presidencial del Poder Ejecutivo para una política de largo aliento”.

Crear un organismo –léase ministerio, agencia o central– está también como tarea pendiente. Navarrete recuerda con entusiasmo el esquema de España, donde vivió algunos años. “Me gusta el modelo en que la modernización del Estado esté en una organización permanente”, que vea cómo se recluta a los mejores, cuáles son “las zanahorias y los garrotes” y que incluya a expertos que no sean del gobierno de turno.

Pero, era que no, no todos los panelistas están de acuerdo en crear una institucionalidad y abogan por la descentralización.
El costo de no hacer nada

En un paso siguiente, Axel Christensen sostiene que al tratar de determinar cuánto cuesta modernizar el Estado –léase cambios de plantas e instituciones–, hay que reorientar el ejercicio y partir, más bien, por “ver cuánto nos cuesta seguir cómo estamos”.

“Si no puedes medir, no existe”, dice desde su “deformación profesional”, añadiendo que “no hacer nada tiene un costo aún mayor. Es importante tener liderazgo de arriba, pero hay que preocuparse de infi ltrar la administración pública por abajo. ¿En qué sentido lo digo? En tratar de buscar en los puntos donde hay más movilidad, los puntos de entrada, para que exista un esfuerzo importante por traer gente talentosa, más allá de dotación o becas”.

No basta con acercar al mercado las remuneraciones de los funcionarios talentosos. Hay que abrir compuertas para el despliegue de habilidades. Christensen comenta que “el problema está en que se desencantan (…) se dan cuenta de que se topan (…) porque hay una gran muralla con respecto a las cosas que pueden hacer”.

¿Su propuesta? Infiltrar al Estado con agentes de cambio.

Jorge Navarrete cree que cuando se mira el fenómeno “no más allá del metro cuadrado que tenemos delante de las rodillas”, el costo se hace inconmensurable. Pero dice que en esto hay que hacer de tripas corazón, porque “lo barato cuesta caro”.

Cualquier costo con sentido “va a ser tremendamente más barato”, plantea, añadiendo que hay que pagar mejor a los funcionarios públicos y, sobre todo, a los que toman decisiones relevantes. Pero, ojo, advierte, “nada sacamos metiendo plata para pagarles más si su desempeño no está orientado a resultados”.

Y aquí, Montes arremete: “no seamos ingenuos: los costos son los votos. Punto. Ese es el costo. Mientras tenga votos es calculable. Eso es bastante evidente. Ejemplo: el Estatuto Docente, donde hay como 60 mil trabajadores, con familia. Multipliquemos los votos”.

Rossana Costa aprovecha que el Estatuto Docente quedó dando botes y agrega: “da como rabia tener que compensar a los profesores. Uno debiera compensar a los estudiantes, ¿no es cierto? Sin embargo, la verdad es que lo que estamos defendiendo son los estudiantes que vienen”.

El escollo, para Rodrigo Egaña, no está en los costos, sino en cuál es el nivel de acción que puede tener una propuesta de modernización en el área que se escoja. Como ejemplo de una estrategia exitosa menciona la modernización de los puertos, donde el principal temor era que el conflicto paralizara los terminales, momento exacto en que el proceso habría tenido que terminar. Pero se diseñó el proceso con el objetivo de que los puertos no paralizaran y se llegó a lo que llama “extraordinarios acuerdos que costaron muy poca plata, recursos que se recuperaron con creces”, al igual que en las sanitarias.

Egaña retoca su receta con otro ingrediente: continuidad. Piensa que, si no se aseguran los tiempos para que los procesos maduren, va a ser complejo. Esto pasa por acuerdos políticos, dice, “no sólo en la coalición que llegue a gobernar, sino también en las distintas miradas de una coalición”.

 

 

 

Política y “captura” del Estado

 

 

El concepto de política cruza todo el análisis. Rossana Costa confiesa que ver la desvalorización de la tecnocracia le produce “angustia” porque se desvaloriza la gestión y en el fondo se plantea que “lo que hay que hacer es politizar el gobierno”.

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Argumenta que la tecnocracia tiene que estar al servicio de la política bien entendida, y eso pasa por una buena separación institucional entre ambas. También tiene que ver con la “captura” del Estado: “eso de que llegas al Estado y eres su dueño y es parte el equilibrio del país porque me toca el Estado y a ti te toca la vereda del frente. Eso le ha hecho muy mal a la política, a la gestión”.

Jorge Navarrete coincide en que empezar a disparar contra la tecnocracia es “un mal camino”. Para él, la política no reemplaza a los técnicos, sino que encamina, contextualiza y ordena ese esfuerzo. “Parte de los problemas que tenemos con el Transantiago tienen que ver con la política en su sentido más genuino –comenta–. Haber pensado que se podía llevar un esfuerzo de esta naturaleza sin evaluar el impacto que iba a generar en los hábitos generales de los ciudadanos; no haber tenido un proceso de pedagogía política tan necesario para explicarle a la gente lo que iba a pasar y por qué estaba pasando…”.

Un acuerdo marco es básico, sostiene luego, porque la modernización requiere de procesos impopulares, complejos y que generan pocos votos. Pero recalca que “poner a la tecnocracia en contraposición a la política es un mal negocio para técnicos y políticos”.

“Coincido –afirma Leonidas Montes–. El anquilosamiento del aparato estatal me parece innegable y todas las iniciativas de modernización son perentorias. Hoy tenemos un Estado que no corresponde al siglo XXI, en ningún caso”.

Y menciona la falta de competencia como un asunto grave, porque al no haber un foco en los resultados no hay tampoco buena gestión. El objetivo es promover la competencia. Todo pasa por ella “y por atreverse a romper cuestiones que son difíciles de romper”.

También le preocupa la captura del Estado, añadiendo que encuentra “increíble” cosas como el Estatuto Docente y que el presidente del Colegio de Profesores postule a la CUT: “hay una captura del Estado. No es más que eso”.

Romper estas resistencias internas es parte del trabajo que podría impulsar un acuerdo nacional, coinciden los analistas. Pero el camino no se ve fácil: buena parte de los problemas en la modernización tienen que ver con que son las mismas personas que tienen que tomar esas decisiones las que deben renunciar a sus cuotas de poder para lograr mayor eficiencia.

De ahí entonces, coinciden, la necesidad de alcanzar un acuerdo político de largo aliento para dejar en el pasado la palabra que ha caracterizado la modernización del Estado por décadas: pendiente.


“Lomos de toro” en gestión

Aquí, algunas frases surgidas al calor del debate:

* “No estamos al borde del abismo, sino que muchas de las difcultades que estamos enfrentando hoy son porque somos más exigentes”. (J. Navarrete)

* “Hoy tenemos un Estado que no corresponde al siglo XXI en ningún caso”. (L. Montes)

* “De verdad, como que falla todo.” (R. Costa)

* “El Estado es, por así decirlo, infantil para un país al menos adolescente y adulto joven”. (A. Christensen)

* “No veo a Hacienda como el malo”. (R. Egaña)

* “Es muy difícil trabajar en el sector público porque tiene una serie de ‘lomos de toro’ que te dificultan la gestión”. (L. Montes)

* “La eficiencia es uno de los imperativos éticos de la política”. (J. Navarrete)

* “La institucionalidad queda vacía si es que no hay un compromiso genuino”. (A. Christensen)

* “La Ley de Procedimiento Administrativo. Importantísima. ¿Quién la aplica?” (R. Egaña)

* “Algo anda mal y llega el momento de hacer el giro, hacer el ‘clic’, políticamente; pero en buena, también”. (R. Costa)

* “En la modernización del Estado tenemos más acuerdo, que diferencias”. (J. Navarrete)

 

 

Buenos ejemplos


Francia, Reino Unido, Italia, Suecia, Canadá, Estados Unidos y, más recientemente, Australia, Nueva Zelanda e Irlanda, han hecho cambios radicales en sus administraciones públicas para lograr de este modo una gestión eficiente en los servicios públicos. En estos casos, defi nidos como “reformas gerenciales del Estado”, no se han modifi cado áreas sino que se han hecho modificaciones estructurales, es decir, una modernización rotunda.

En materia de gestión y competencia, Nueva Zelanda, mirada como un “norte” por Chile, instauró una nueva “cultura del desempeño”, mediante contratos de los funcionarios públicos que incluyen de modo explícito metas y resultados, que son factores claves al evaluarlos y, por tanto, decidir remuneraciones y continuidad en el cargo. También exhibe éxitos en recorte del gasto público, con una baja sustantiva. Irlanda destaca, a su vez, en buenas prácticas y es un caso mundialmente analizado por su despegue económico.

 

 

El salto modernizador

Pedimos a nuestros invitados apostar por una zancada al futuro. Qué hacer ya, y dónde. Aquí van sus propuestas:

Competencia: “la competencia me parece clave. Aparece la captura del Estado en forma reiterada y eso es importante para la eficiencia del Estado. En términos de acuerdo, es factible si y sólo si se crea conciencia de que el Estado es de todos los chilenos. Si no, es difícil tener un Estado eficiente y responsable. Y eso parte con competencia y un individuo focalizado en la responsabilidad individual”.
(Leonidas Montes)

Separación gobierno y Estado: “La separación entre gobierno y Estado es clave. Si hablamos de eso, hay ‘paraguas’ y podemos avanzar bastante. Pasa por una Alta Dirección Pública más autónoma para avanzar en cascada. Y avanzamos así a un sistema que permite competencia y planificación estratégica. Es una punta de lanza donde de verdad separamos gobierno y Estado”.
(Rossana Costa)

Pacto político: “mi prioridad individual hoy es que logremos acuerdos políticos muy amplios sobre cuál es la propuesta para enfrentar el futuro. Eso nos va a permitir tener continuidad en las iniciativas, que no discutamos por años en el Parlamento y que, cualquiera sea la orientación del gobierno en el futuro, tengamos materias de acuerdo fáciles sobre las cuales trabajar”.
(Rodrigo Egaña)

Acuerdos de largo aliento: “el nudo central tiene que ver con la calidad de la política y la posibilidad de generar un acuerdo de largo aliento. Tenemos una citroneta y podríamos tener un Ferrari, pero así y todo al Ferrari no le vamos a sacar ningún rendimiento si tiene que andar en un camino de tierra. Aunque a ratos parece una cuestión desligada, el tipo de debate público y de poner las cosas a largo plazo con un acuerdo general va en beneficio de todos”.
(Jorge Navarrete)

Precisar costos y unir sectores público y privado: “hacer el esfuerzo de saber cuánto nos cuesta seguir en la situación en que estamos, con una modernización muy lenta. Y dos, abrir un campo para una mayor interacción entre el sector público y el privado. Los privados tienen experiencias de gestión orientadas a resultados en liderazgos de grupos y planificación estratégica. Está el beneficio adicional de romper desconfianzas”.
(Axel Christensen)

 

 

Salud y Justicia, reformas en debate
A la hora de mencionar ejemplos de reformas exitosas llevadas a cabo en el país, las opiniones se tiñen de blanco y negro. Rossana Costa y Rodrigo Egaña, por ejemplo, tienen su propia evaluación de los cambios en Salud:

Rodrigo Egaña: -Si ves la reforma en Salud, es interesante. Establece una norma de calidad en la atención en la salud para el sector público y privado. Eso es lo esencial del Auge: que se expresa en protocolos de cómo se tratan esas 56 patologías. Implica cambio en las instituciones pero el cambio fundamental es eso. En educación tendría que hacerse eso con la calidad… Es posible afrontar estas modernizaciones. Si identificamos dónde está el corazón, dónde se tiene que aplicar la modernización. Ciertamente el Auge y el sistema van a funcionar bien cuando se tomen todas las consecuencias que sigan adelante. El 1 de enero deberían entrar a funcionar 50 y tantos hospitales autogestionados. Eso implica que van a tener ciertas libertades. A lo mejor, no todos van a poder aprobar el test.

Rossana Costa: -Me gusta más el caso de Justicia que el de Salud como ejemplo de modernización. Salud es una reforma inconclusa y tengo serias dudas de qué es lo que pasa. Hay 3 a 5 hospitales autogestionados y no hay más… Falta para que tenga “patitas” sólidas. Prefiero mirar la de Justicia porque, a diferencia de la de salud –donde el tema fue bastante poco agresivo y estamos llenos de estatutos, una burocracia especial– se puso a todos los actores sobre la mesa, se evaluó el costo nacional, se les empoderó de cuánto podían ganar las personas, y en un proceso sin crisis se instaló y se avanzó. Me da la impresión de ser una reforma más redonda en términos de haber puesto costo, actor y haber empoderado a los potenciales beneficiarios. En Salud todavía tengo mis reserva de por dónde anda.