Por Josefina Ríos Fotos: Alejandro Barruel Klaus Schmidt-Hebbel prefiere no calificar el desempeño político y comunicacional del ministro de Hacienda, Alberto Arenas, en la tramitación de la ley: “Soy economista y no opinólogo, por lo que me siento cómodo en el campo de lo técnico. Ahora, es un hecho objetivo que el anuncio de la […]

  • 13 junio, 2014

Por Josefina Ríos

Fotos: Alejandro Barruel

Klaus_Schmidt-Hebbel

Klaus Schmidt-Hebbel prefiere no calificar el desempeño político y comunicacional del ministro de Hacienda, Alberto Arenas, en la tramitación de la ley: “Soy economista y no opinólogo, por lo que me siento cómodo en el campo de lo técnico. Ahora, es un hecho objetivo que el anuncio de la reforma tributaria más importante hecha en la historia de Chile en tiempos de paz y estabilidad, significa que la gente posponga decisiones económicas”, reconoce el académico de la UC.

Luego de analizar 31 estudios internacionales y ocho de la realidad chilena respecto de este tema, su diagnóstico es inequívoco: “La reforma tributaria tendrá un impacto negativo en importantes variables macroeconómicas, como el nivel de inversión y el crecimiento del PIB”. Sus cálculos apuntan a que de aprobarse tal como está, el plan tributario podría afectar negativamente a la inversión en 17% y producir un descenso en el crecimiento del PIB cercano al 5%.

Con todo, y pese a estos costos, el ex economista jefe de la OCDE establece que el país debe realizar una reforma tributaria que permita contar con financiamiento permanente para costear importantes proyectos sociales, todos ellos vitales para transformar a Chile en un país desarrollado. Esta definición se entiende perfectamente bajo el prisma liberal-social con que Schmidt-Hebbel mira la sociedad. Esa misma aproximación que lo ha llevado a votar indistintamente por candidatos de la derecha y la Concertación en diferentes momentos y colaborar con gobiernos de distinto signo durante los últimos 20 años.

Por eso llama a los legisladores a no perder esta oportunidad. En esta entrevista da un paso más y entrega –por primera vez– su propuesta de reforma tributaria para el país, un documento de 17 puntos que plantea, entre otras cosas, elevar considerablemente los impuestos al alcohol, el tabaco y los combustibles.

-Usted ha sido categórico al asegurar que el Gobierno carece de estudios que demuestren que la reforma propuesta no va a tener efectos negativos sobre el crecimiento y la inversión. Pero el ministro de Hacienda insiste que sí están. ¿El ministro falta a la verdad?

-No cuestiono que el ministro haya dicho la verdad. Creo que es una persona honorable y estoy seguro de que, si así lo dice, sí tiene estudios, pero no los ha compartido. Ahora, sobre los estudios de reformas tributarias previas en el mundo y ocho en Chile, yo he revisado muchos. Y hay de dos tipos. Los primeros son los 31 estudios internacionales que analizan reformas realizadas en otros países, y que estiman, para países también distintos, su impacto sobre variables claves como inversión, ahorro, empleo, salarios, crecimiento o nivel del PIB. Después, revisé otros ocho estudios sobre la experiencia chilena. No son sobre la reforma actual, sino que sobre experiencias previas. En 29 de los 31 estudios internacionales y en 7 de los 8 nacionales, una reforma tributaria como la chilena inambiguamente tiene efectos negativos en la inversión y el PIB.

-¿Diría entonces que la propuesta del Gobierno es improvisada o al menos antojadiza, ya que no toma en cuenta estos estudios?

-No utilizaría esos adjetivos. Creo que los argumentos que se dan sobre el impacto en el PIB o el crecimiento nacen de dos formas distintas de evaluar la reforma. La primera busca responder cómo una reforma tributaria per se –sin considerar el eventual efecto positivo que podría tener el gasto público financiado por la reforma– impacta al PIB. Pero otra aproximación diferente es analizar el impacto –que es negativo– en conjunción con el efecto del mayor gasto público –que podría ser positivo, neutro o también negativo–. Esta última pregunta es radicalmente distinta y más amplia. En el segundo caso, la respuesta técnica y políticamente correcta es afirmar que el impacto neto de mayores tributos y un mayor gasto público sobre el PIB, depende.

-¿De qué depende?

-Depende de en qué se gasta y cómo se gasta. También depende del plazo que miremos. Una reforma tributaria con las características de la propuesta para Chile ahora tiene un impacto inambiguamente negativo sobre el crecimiento del PIB cuando se anuncia, se implementa y durante varios años después. En cambio, el impacto del gasto en educación, si es que tiene un efecto positivo sobre la calidad de la educación y del capital humano, tiene efectos positivos sobre el PIB en una generación más adelante.

-Usted ha dicho que el impacto negativo puede llegar a un descenso de 5% del PIB y de 17% en la inversión. Pero dado que cualquier reforma tendría un efecto negativo, ¿existen propuestas donde ese impacto se puede atenuar?

-¿Existen formas distintas para alcanzar un aumento de la carga tributaria por US$ 8.200 millones o 3 puntos del PIB? O dicho de otra forma, ¿hay distintas formas de subir los impuestos? ¿Existen impuestos que sería preferible no tocar y otros subirlos poco o considerablemente? Esa evaluación depende de los otros dos objetivos que busca toda reforma: equidad y eficiencia.

Ciertamente, hay impuestos que le pegan más fuerte a la inversión y el crecimiento que otros y también los hay que les pegan más a los ricos que a los pobres y, por lo tanto, pueden ser más progresivos o más regresivos.

-De aprobarse la reforma tal cual está planteada, ¿se pondría en riesgo la posibilidad de que Chile alcance el desarrollo?

-No literal ni necesariamente. Dependerá de en qué se invierten los recursos que se recauden. Pero hasta ahora sólo podemos discutir la reforma porque no hay proyectos de ley sobre lo que se hará con los recursos.

-Sabemos que la mayor parte irá a financiar una gran reforma educacional y que en esa reforma el fin del copago, de la selección y del lucro en la educación primaria y secundaria implicará que el Estado deberá destinar cerca de 5.000 millones de dólares sólo en la compra de colegios. ¿Cree que ésta es una buena manera de invertir esos recursos?

-Si el objetivo es alcanzar una mayor calidad de la educación, alcanzar este objetivo sería una reforma “win win”, es decir, mejoraría la equidad y la eficiencia. Si el país descubriera ahora la receta mágica (que no ha descubierto en tres décadas) para mejorar la calidad de la educación, especialmente la educación pública, Chile daría un salto fuerte al desarrollo y a una sociedad más justa. Eso significaría que los chicos que pasen por la educación pública recibirían mejor formación, educación general, habilidades no cognitivas y educación técnica y científica, pudiendo ser más productivos, mejores trabajadores, mejores técnicos y profesionales, y también mejores emprendedores, con lo cual aumentarían sus salarios y sus niveles de vida.

-¿Y cuál es la recomendación para mejorar la calidad de la educación?

-Mis colegas del Grupo Res Publica Chile, Dante Contreras y Francisco Gallego, hicieron una muy bien pensada propuesta de una reforma a la educación, que apunta precisamente a mejorar la calidad de la educación pública. Es radical y es cara, incluso más que la que propone hoy el Gobierno (ver www.95propuestas.cl). Esa reforma costaría 7.330 millones de dólares.

Ellos proponen muchos componentes para mejorar la calidad del gasto desde el nivel preescolar hasta el contenido programático para fortalecer las habilidades blandas, pasando por el kínder, la primaria y la secundaria, hasta la universidad.

Es una propuesta integral que tiene un elemento central: establece tres subvenciones escolares nuevas o expande significativamente las que existen. Por ejemplo, una propuesta es aumentar la subvención escolar primaria y secundaria, que en promedio es de 70 mil pesos por estudiante a 170 mil pesos mensuales. Esto cuesta en régimen 5.500 millones de dólares. Pero ellos jamás propusieron regalar la educación universitaria a los sectores de altos ingresos, ni nacionalizar la educación particular subvencionada ni eliminar el copago, porque ello no ayuda a mejorar la calidad de la educación; más bien puede empeorarla.

La idea, en cambio, busca invertir ahí donde se encuentran las mayores falencias, inyectando recursos en formación y salarios de los profesores, en infraestructura y capacitación, etc. Ahí es donde está un reto salvaje para Chile.

 

Los números al banquillo

-Hace un año se dieron a conocer las propuestas de Res Publica Chile, grupo que usted coordinó, donde en lo tributario se ponía énfasis en 4 ejes: eficiencia; externalidades negativas (más tributación de males); equidad horizontal (tratar igual a los iguales) y equidad vertical (mejorar la distribución del ingreso). ¿Cree que la reforma del Gobierno apunta en la dirección correcta, tomando en cuenta estos ejes?

-Pienso que los instrumentos que elige el proyecto presentado son incorrectos, si queremos minimizar el impacto negativo sobre ahorro, inversión y crecimiento. Tampoco aseguran para nada una eficiente internalización de las externalidades negativas derivadas de ciertos tipos de consumo. Además, no asegura para nada que el sistema tributario sea más igualitario, ni vertical ni horizontalmente, después de esta reforma.

-¿Hacia dónde apuntan sus principales críticas al proyecto?

-Primero, quiero mencionar las fortalezas de la reforma, que son tres. La primera es el aumento del ahorro público, ya que el Gobierno se compromete a que de los 3 puntos del PIB sólo dos puntos irán a aumentar el gasto y un punto será para mayor ahorro público. Segundo, quiero destacar que hay ciertos avances, aunque tímidos e insuficientes, en eliminar regímenes de renta presunta y, tercero, también hay ciertos avances en mayor tributación a los males.

-¿Y cuáles serían las principales debilidades?

-La primera: el impacto sobre las variables macroeconómicas que ya hemos descrito. Segundo, la eliminación del FUT. Está claro que en innumerables casos el FUT se mal emplea y conduce a abusos que no son tolerables. Pero eso no significa matar el FUT, sino que reducir y ojalá eliminar esos loopholes o abusos. Pero el instrumento mismo representa un incentivo poderoso al ahorro y a la inversión de las empresas, por lo cual si lo eliminamos puede ser bastante problemático. Mi tercera crítica apunta al nuevo esquema del impuesto de primera categoría que implica un alza del 20% al 35%, en su componente del 10% adicional que es por atribución de utilidades no percibidas.

-Usted calificó esa medida como “exóticamente mal diseñada”…

-El Gobierno dice que la tasa de impuesto es de 25% y aquí yo difiero, porque la tasa que se va a considerar en la evaluación de los proyectos y el costo del capital está afectado por una tasa marginal y media igual a 35%, a no ser que uno entre en alguno de los regímenes de excepción de algunas pequeñas empresas. Pero para las empresas, en general, va a ser de 35% y negarlo es un error. Esta propuesta, además, no permite separar jurídica ni tributariamente entre personas jurídicas y naturales.

-¿Eso qué efectos tiene?

-Primero, puede ser inconstitucional, porque uno paga impuestos por el patrimonio y las utilidades de una empresa si es que no son percibidas y no son parte del patrimonio percibido por una persona natural dueña de empresas o acciones de ellas. Segundo, se produciría una gran asimetría con otras formas de ganancias de patrimonio no percibidas, como las alzas en los precios de mercado de tierras o inmuebles mantenidos por sus dueños. Tercero, recaudar las rentas atribuidas en sus fuentes introduce enormes dificultades. Por ejemplo, una declaración de impuestos de una empresa cuestionada por el SII debe llevar al rechazo de las declaraciones de impuestos de todas sus empresas y personas naturales. Cuarto, por las tres razones anteriores no existe como impuesto obligatorio en ningún país del mundo.

-Michel Jorratt, sin embargo, le respondió ese punto y dijo que este sistema se usa en varios países y que en Chile se ha utilizado antes.

-Bueno, su ex jefe, Ricardo Escobar, dice que no y yo le creo más a Escobar que a Jorratt. Ambas son personas cercanas al mundo de la Concertación, por lo tanto, no se puede decir que hay un sesgo ideológico en estas visiones diametralmente opuestas.

-Usted ha llamado la atención sobre lo que calificó como “maraña” de ineficientes incentivos tributarios sobre las pymes que establece esta reforma.

-Es verdad: modifica, pero no mejora esta situación que ya está presente en nuestro sistema e, incluso, en algunos casos empeora esta situación. Hoy, hay regímenes especiales para empresas pequeñas y medianas y para ciertas formas de ahorro de las personas. Por ejemplo, la propuesta de reforma empeora la maraña de tratamientos desiguales y arbitrarios al eximir de parte importante del impuesto a la renta a instrumentos bancarios sobre ahorros anuales de hasta 50 millones de pesos, con reducciones a los impuesto a los retornos de cuentas de ahorro, algunos fondos mutuos y algunos fondos de inversión pública: eso es tanto ineficiente como regresivo.

-¿Por qué?

-Porque una persona de altos ingresos que tributa al margen de 40% hoy y en el futuro al 35%, va a tener tres opciones de inversión para sus ahorros. Opción 1: constituir un APV en una AFP, pagando el 25%, la tasa futura de impuesto a las empresas; el gobierno ya anunció que no va a eximir a las AFP de este impuesto, lo que es una injusticia porque lo pagamos todos los afiliados a una AFP, lo que redunda en que paguemos impuestos por partida doble. Entonces opción 1 igual a 25%. Opción 2: emprender en alguna empresa (o comprar acciones) y pagar 35% en impuestos. Y opción 3: el que decide ser rentista y no arriesgar su dinero va a pagar un 10% si se acoge a los incentivos que propone el Gobierno, o sea cuentas de ahorro o depósitos a plazo y algunos fondos mutuos y fondos de inversión pública que el Estado va a señalar arbitrariamente cuáles son.

-A primera vista esta medida beneficia a aquéllos de más altos ingresos.

-Absolutamente. Los pobres no ahorran o ahorran muy poco. Más aún, si incentivamos que todos tengamos depósitos en cuentas de ahorro y en fondos de inversión pública, eso significa castigar la compra de acciones y eso, finalmente, obliga a las empresas que necesitan capital a financiarse a través de crédito bancario. Por eso la banca aplaude esta reforma.

 

El camino a seguir

-Su propuesta enfatiza gravar altamente los males. Pero si se compra menos ese bien (que produce un mal), a la larga se recaudará menos. ¿O usted parte de la base de que la demanda por esos bienes es prácticamente inelástica?

-No existen las demandas absolutamente inelásticas. La propuesta sobre alcoholes y tabacos está en nuestro capítulo con Jorge Quiroz, de propuestas tributarias en el libro del Grupo Res Publica Chile –y que ahora hago mía– y está calculada considerando elasticidades. La recaudación de los mayores impuestos al consumo de males es elevada porque las elasticidades en juego son bajas, de magnitud de entre 0,2 y 0,8.

-¿Y qué pasa en el caso del impuesto a los combustibles que usted también propone elevar fuertemente?

-Los mayores impuestos a los combustibles probablemente sean progresivos. Castigar el uso del automóvil que consume mucho combustible afecta más a los grupos de ingresos altos que a los grupos de ingresos bajos, quienes utilizan más el transporte público y la bicicleta.

-Pero un mayor precio a los combustibles afecta a toda la cadena productiva y, por ende, incide en los precios de bienes y servicios, lo que puede redundar en mayor inflación, ¿o no?

-Sin duda, los efectos de aumentos de impuestos al consumo –como el IVA o los impuestos específicos a los males que yo propongo– afectan en alguna fracción a los precios de los bienes correspondientes, implicando un alza de una vez en la inflación. Éstos son efectos acotados y, en general, menores, como lo analizamos en el Banco Central cuando se produjo el último aumento del IVA y que no tuvo ningún efecto medible sobre el IPC.

-¿Su propuesta tributaria recauda lo mismo que la planteada por el Gobierno?

-Tengo cálculos aún preliminares que indican que mi propuesta recauda 3% o más del PIB y, eventualmente, puede ser bastante más. Yo no digo que se haga todo lo que propongo, pero sí que son cambios en la dirección correcta y que se debieran discutir.

-¿No cree que una discusión muy larga como la que usted está llamando a tener puede traducirse en mayor tiempo de incertidumbre?

-La incertidumbre tributaria afecta mucho menos a la economía que una reforma tributaria mala y a la rápida. Ahora, yo no hablo de discutir esto hasta el año 2018, pero propongo muy seriamente al Senado que discuta distintas opciones durante todo el 2014. También planteo al Gobierno que la ley de Presupuestos para 2015 se apruebe con la actual estructura tributaria o con una reforma inicial en aquello en que estamos casi todos de acuerdo, como aumentar el impuesto de primera categoría del 20% al 25%.

Pero como país –Gobierno, Congreso, especialistas y opinión pública– dejémonos el tiempo necesario, este año y el próximo, para realizar estudios serios sobre recaudación, eficiencia y equidad de esta reforma y de las propuestas alternativas. En Chile hay 500 Ph.D. en Economía y no hay ninguno a quien se le haya encargado un estudio serio sobre estos aspectos centrales, estudios que deben ser de equilibro general, vale decir, que consideren las respuestas de empresas y personas (a base de elasticidades correctamente estimadas o calibradas) a los cambios propuestos. •••

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Los 17 puntos de KS-H

1. Aumentar la tasa general del impuesto de primera categoría de 20% a 25% sobre las utilidades devengadas de las empresas, sin introducir el concepto ni la tasa de renta atribuida a sus dueños.

2. Reemplazar todas las exenciones y regímenes tributaros especiales a empresas pequeñas, por un monto de exención fija universal para las primeras utilidades de todas las empresas.

3. Mantener el FUT como un incentivo positivo para la inversión de las empresas, pero reformarlo radicalmente, eliminando al menos cuatro vacíos o imperfecciones legales.

4. Eliminar todos los regímenes de renta presunta en todos los sectores (agricultura, construcción, transporte, empresas pequeñas).

5. Eliminar el impuesto de timbres y estampillas y reemplazarlo por la aplicación del IVA a todos los servicios y transacciones financieras.

6. Mantener y perfeccionar la integración de impuestos de primera y segunda categoría que hoy está en el sistema.

7. Eliminar el tratamiento tributario discriminador entre distintos instrumentos y formas de ahorro de las personas.

8. Reemplazar la base tributaria de impuesto a las personas desde la actual base de ingresos a una base mixta de ingresos y gastos (o de consumo), aumentando significativamente su progresividad: desde una tasa marginal más alta de 40% sobre el ingreso hoy a una tasa marginal más alta de 50% sobre el consumo en el futuro.

9. Eliminar la doble tributación a los retornos en inversiones de renta variable nacional que afecta a los afiliados de las AFP.

10. Establecer una ley única de beneficios tributarios a donaciones con tratamiento común a todas.

11. Redefinir la base tributaria (sobre el contenido alcohólico) e incrementar significativamente la tasa de impuesto específico sobre las bebidas alcohólicas.

12. Redefinir la base tributaria (sobre el contenido de nicotina) e incrementar significativamente la tasa de impuesto específico sobre el tabaco.

13. Aumentar muy significativamente los impuestos específicos a los combustibles. Algo a la gasolina –que hoy paga bastante– y mucho al diésel –que hoy paga bastante poco–.

14. Establecer impuestos verdes a los bienes físicos por costos de reciclaje cuando son desechados.

15. Incrementar la tasa marginal máxima a los bienes raíces de 1,2% en la actualidad a 1,5%.

16. Abolir los aranceles o impuestos a las importaciones.

17. Fortalecer la capacidad de fiscalización del SII, al mismo tiempo que se fortalece la capacidad de los privados para apelar de las decisiones del SII ante los tribunales tributarios.