En la minería, la acuicultura, el sector forestal, el mundo eléctrico, y en general casi todas las industrias intensivas en el uso de recursos naturales, se verifica una brecha significativa en la percepción de bienestar en las comunidades de los territorios donde se desarrollan estas actividades, sin perjuicio de la opinión más positiva sobre su situación económica. ¿Es esta situación propia del estado de desarrollo del país o se requiere una intervención más explícita de articulación público-privada?

  • 8 noviembre, 2018

Director del Desafío:

Charles Kimber, gerente de Asuntos Comerciales y Corporativos, Arauco

Coordinador:

Aldo Cerda, director ejecutivo, ActionAbility Institute

Participantes:

María Eliana Arntz, directora ejecutiva, Casa de la Paz

Rodrigo Benítez, socio Schultz, Carrasco Abogados    

Marcela Bravo, gerenta general, Acción Empresas 

Diana Krüger, académica UAI | investigadora COES

Luis Pichott, asesor, CSIRO 

Mauro Valdés, presidente ejecutivo, Programa Estratégico Alta Ley | presidente, Dinámica Plataforma

Los conflictos socioambientales son disputas entre diversos actores –personas naturales, organizaciones, empresas privadas y/o el Estado–, manifestadas públicamente y que expresan divergencias de opiniones, posiciones, intereses y planteamientos de demandas por la afectación (o potencial afectación) de derechos, derivada del acceso y uso de los recursos naturales, así como por los impactos ambientales y sociales de las actividades económicas. Durante los últimos años han proliferado movimientos sociales a lo largo de todo Chile, relacionados con temáticas sociales y ambientales que exigen que tanto el Estado como las empresas se hagan cargo de las consecuencias negativas de sus inversiones a nivel territorial. Mineras, forestales, hidroeléctricas y pesqueras se han visto interpeladas por una ciudadanía cada vez más empoderada y consciente de su entorno y de sus derechos –o la falta de ellos–. El Mapa de Conflictos Socio-Ambientales del INDH muestra la existencia de 116 conflictos vigentes distribuidos por todo el territorio nacional, algunos de ellos con más de 20 años de antigüedad. La cantidad y persistencia de estos fenómenos dan cuenta de una creciente complejización de los asuntos sociales y ambientales por parte de la sociedad chilena actual.

 

Rodrigo Benítez: “Muchas veces fui testigo de proyectos estupendos que eran presentados a los intendentes, y estos terminaban invariablemente preguntando a sus proponentes por qué no moverlos a otras regiones. Es claro que políticamente para ellos representaban solo nuevas fuentes de costos, y en tal condición, eran poco atractivos para la venta interna”.

Diana Krüger: Destaca el rol de un sistema tributario, donde parte de los impuestos de las empresas quedan a nivel local y se invierten en bienes públicos locales, y cómo ello modifica significativamente la ecuación de beneficios recibidos por las comunidades.

 Luis Pichott: “La industria pesquera y acuícola tiene un esquema donde parte de los recursos recaudados en las patentes quedan a nivel local, y el problema de desafección es igual o peor que en el caso de otros sectores de actividad económica”. 

María Eliana Arntz: “Cuando los beneficios de un proyecto o de una actividad productiva no se gestionan adecuada y estratégicamente, la transaccionalidad se transforma en regla y ella termina matando la convivencia de las comunidades, tal como apreciamos que ocurre hoy en día en distintas situaciones”.

Mauro Valdés: “La esfera de impactos directos en estos proyectos muchas veces excede el territorio de una comuna, y normalmente no hay una autoridad con quien instalar una conversación sobre equidad y desarrollo territorial”. 

Charles Kimber: “El principal problema cuando hablamos de los roles del Estado, o de la necesidad de instalar procesos de desarrollo territorial en espacios que no existen o de contar con instituciones públicas prestigiosas que tengan continuidad de sus profesionales en el tiempo, es que las empresas no pueden esperar, porque además no cuentan con la influencia suficiente para modificar los tiempos políticos de estos temas de agenda larga”. 

En el desarrollo territorial, la participación de los ciudadanos es fundamental en la decisión sobre los planes que se definen. Si bien se ha avanzado en mecanismos de participación local, estos siguen siendo escasos e imperfectos. Los distintos instrumentos de participación (como los promovidos por el Convenio 169 de la OIT, la Zonificación de usos del Borde Costero, o los incluidos en el Servicio de Evaluación Ambiental) han resultado complejos de aplicar e insuficientes para recoger de manera armónica las distintas posturas de los actores involucrados.

Marcela Bravo: Plantea que aprendizajes en esta materia deben ser formalizados, posiblemente en alianza con la academia, y deben ser transversalizados como una buena práctica corporativa, particularmente de las empresas de mayor tamaño a aquellas del escalón siguiente.

 

Hipótesis preliminar del conflicto comunidad-industria

Para entender la lógica de la desafección de las comunidades locales con las actividades productivas, particularmente las extractivas, se explica que los beneficios globales de un proyecto o actividad económica suelen ser capturados, fundamentalmente, por a) las empresas proponentes, b) por quienes logran emplearse en ellos, c) por los proveedores de insumos y servicios, y d) por el Estado, a través del pago de impuestos a la renta y del IVA. Pero como estos tributos van a una cuenta general del país y no quedan en los territorios, los beneficios locales son mínimos. Es más, en las comunidades más pobres, cada vez es más difícil que ellas puedan proveer las competencias necesarias para los empleos que se requieren, y la minería ha demostrado que los proveedores clave no tienen base en las regiones, sino son empresas más sofisticadas que generalmente tienen asiento en Santiago.

Sin embargo, los costos marginales de los proyectos, en términos de contaminación, impactos visuales, efectos en la salud, afectación de caminos y otros, son íntegramente asumidos a nivel local. 

¿Cuál ha sido la mirada tradicional de la comunidad desde la vereda de la industria?

Hasta la aprobación de la Ley de Bases del Medio Ambiente (en adelante, LBMA) no existía la práctica de consultar a la comunidad respecto a proyectos, tanto privados como de infraestructura pública. Las decisiones se tomaban por criterios de optimización económica, logística u operacional. El cambio que introduce la LBMA fue aceptado con recelo y temor por parte del sector privado, que acabó convenciéndose de que esto era algo inevitable. 

Algunos especialistas sugieren dos lecturas a propósito de eso que la relación con la comunidad no está en el ADN empresarial. Según él, anteriormente el empresariado tenía un concepto más latifundista, donde sus inversiones representaban fuentes de empleo e ingresos a las comunidades y eran generalmente bienvenidas. Pero, por otra parte, se cree que el empresariado ha aprendido “a palos” que debe hacerse cargo de estos temas de la comunidad.

¿Por qué los proyectos terminan SEIA-ndose?

Existiría una relación creciente de conflictividad entre las empresas y las comunidades que se expresa en el sistema de evaluación ambiental de proyectos, pero que no necesariamente tiene raíz ambiental, porque en la práctica, al menos parte de los reclamos tienen que ver con situaciones de relacionamiento no resueltas. Y estas se resuelven mal en el SEIA. De ahí viene la judicialización de los proyectos y se termina finalmente en la Corte Suprema, con resultados inciertos.

El tema de la judicialización que se anclan a la tramitología del SEIA, tiene que ver con el hecho de que como no hay otros espacios donde los conflictos se puedan expresar, se echa mano a lo existente y ellos terminan “SEIA-ndose”. Rodrigo Benítez vuelve al tema señalado por varios especialistas, respecto a que el SEIA es “un instrumento de tercer nivel que evalúa proyectos”, pero que en la jerarquía esperada de institucionalización deberían existir dos niveles previos: la política ambiental o la política de sustentabilidad del país, y el ordenamiento territorial. Al no existir dichas instancias, se le está pidiendo al SEIA que se haga cargo de esos temas a una escala que no le corresponde.

 

El Estado y su rol en las expectativas

Una negociación entre empresa y comunidad se da en el marco de representación de derechos que pueden estar en conflicto, lo que además puede tener complicaciones si existen múltiples detentores de un derecho. Es clave visualizar el rol de los derechos cuando se tienen transparentados los trade-offs. Y ese es un rol donde el Estado como regulador es clave. 

Aquí es donde instrumentos como la política energética o la política forestal encuentran sentido. Pero en Chile no estamos siendo ordenados, porque no estamos partiendo de la política, y de ahí a las herramientas que correspondan. Cuando se presente el próximo proyecto energético de gran tamaño, seguramente su desarrollador va a poner como introducción la política energética y describirá cómo su proyecto la satisface plenamente, con lo que el sectorialista de energía podrá darle un OK, pero eso no pasará con el de medioambiente, porque la política no tiene bajada específica a sus áreas de responsabilidad. Hay que hacer todavía un trabajo muy transversal respecto a las bajadas sectoriales.